黨的二十大報(bào)告明確指出，要實(shí)施更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，引導(dǎo)廣大人才愛黨報(bào)國、敬業(yè)奉獻(xiàn)、服務(wù)人民，同時(shí)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)海外安全保障能力建設(shè)，維護(hù)我國公民、法人在海外的合法權(quán)益。這為做好我國在外留學(xué)人員權(quán)益保障工作提供了重要的政策指引和戰(zhàn)略方向。習(xí)近平總書記高度重視海外留學(xué)人員群體，多次在不同場合對(duì)留學(xué)工作發(fā)表重要講話、作出重要指示，從戰(zhàn)略和全局高度強(qiáng)調(diào)了留學(xué)人員的重要性，要求各級(jí)黨委和政府認(rèn)真貫徹黨和國家關(guān)于留學(xué)工作的方針政策，更大規(guī)模、更有成效地培養(yǎng)我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)急需的各級(jí)各類人才。在海外安全形勢日趨復(fù)雜的當(dāng)下，加強(qiáng)對(duì)中國在外留學(xué)人員權(quán)益的保障，是落實(shí)黨的二十大精神和習(xí)近平總書記重要批示、指示精神的關(guān)鍵舉措，具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。這不僅關(guān)系到每一位在外留學(xué)人員的切身利益，更關(guān)乎國家的人才戰(zhàn)略、國際形象以及對(duì)外開放水平的持續(xù)提升。

中國在外留學(xué)人員現(xiàn)狀分析

現(xiàn)階段，中國出國留學(xué)呈現(xiàn)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、目的國多元化和歸國熱潮升溫三大特征，深刻影響著留學(xué)人員權(quán)益保障的需求與挑戰(zhàn)格局?！吨袊鰢魧W(xué)藍(lán)皮書2025》數(shù)據(jù)顯示，中國已穩(wěn)居全球最大留學(xué)生生源國，留學(xué)群體呈現(xiàn)五大新動(dòng)向：一是留學(xué)群體大眾化，90%以上為自費(fèi)留學(xué)，留學(xué)人員家庭背景及留學(xué)資金來源多樣；二是留學(xué)動(dòng)機(jī)多元化，從單一的學(xué)習(xí)先進(jìn)科技知識(shí)轉(zhuǎn)向充分結(jié)合個(gè)人成長與社會(huì)發(fā)展的多元立體需求；三是留學(xué)目的地全球化，英國、美國等依然是最主要的留學(xué)目的國，但歐洲諸國及共建“一帶一路”國家的吸引力逐步增強(qiáng)；四是留學(xué)專業(yè)選擇市場化，專業(yè)選擇既體現(xiàn)個(gè)人的興趣和發(fā)展規(guī)劃，也順應(yīng)全球人才市場的需求變化；五是留學(xué)回國普遍化，留學(xué)回國人員數(shù)量增長速度超過了國內(nèi)高校畢業(yè)生。在地域分布與目的國選擇方面，傳統(tǒng)英語國家仍占主導(dǎo)但呈現(xiàn)分散化趨勢。2025年英國大學(xué)和學(xué)院招生服務(wù)中心（UCAS）數(shù)據(jù)顯示，中國大陸學(xué)生提交英國本科申請(qǐng)33870份，同比增長9.8%，占非歐盟申請(qǐng)總量的28.9%。與此同時(shí)，亞洲地區(qū)留學(xué)熱度顯著上升，中國香港、澳大利亞、新加坡分列中國學(xué)生首選目的地第二至四位，其中新加坡因“質(zhì)量與就業(yè)”指標(biāo)優(yōu)勢（在28國中排名第13位）及文化親近性，成為新興熱門選擇。教育部留學(xué)服務(wù)中心首次建立的“留學(xué)環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”對(duì)28個(gè)主要留學(xué)國家的評(píng)估結(jié)果顯示，綜合排名前五位的分別是英國、新加坡、加拿大、美國、德國。該體系從“質(zhì)量與就業(yè)”“安全與成本”“信任與開放”三大維度進(jìn)行評(píng)價(jià)，反映出中國學(xué)生在選擇留學(xué)目的地時(shí)的多重考量。

與此同時(shí)，根據(jù)2020年至今各權(quán)威媒體公開報(bào)道，過去5年針對(duì)中國留學(xué)生的暴力犯罪案件增長了40%，權(quán)益保障需求與制度供給間矛盾凸顯。2025年前半年，中國教育部已發(fā)布兩次留學(xué)預(yù)警，提醒中國公民謹(jǐn)慎選擇赴美國、菲律賓留學(xué)，指出美國俄亥俄州通過的高等教育法案包含涉華消極條款，限制中美高校教育交流合作，菲律賓“社會(huì)治安不靖，針對(duì)中國公民的犯罪和盤查滋擾多發(fā)”。這些預(yù)警折射出當(dāng)前我國海外留學(xué)生面臨的復(fù)雜挑戰(zhàn)。

留學(xué)人員常見權(quán)益侵害類型及法律問題

我國在外留學(xué)人員異國求學(xué)期間，面臨著復(fù)雜多變的國際環(huán)境和法律體系差異，其合法權(quán)益容易受到多種形式的侵害。這些侵害行為不僅影響留學(xué)人員的學(xué)業(yè)、生活和身心健康，也暴露出我國在海外公民權(quán)益保護(hù)法律機(jī)制上的短板。常見的權(quán)益侵害類型及法律問題主要包括：

安全風(fēng)險(xiǎn)與救濟(jì)機(jī)制缺位。人身安全威脅已成為在外留學(xué)人員面臨的首要風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)QS機(jī)構(gòu)對(duì)1.4萬名中國留學(xué)生的調(diào)研，近三分之二受訪者將安全問題列為首要擔(dān)憂，遠(yuǎn)超國際學(xué)生平均水平。這一數(shù)據(jù)反映出中國留學(xué)生在海外安全環(huán)境的嚴(yán)峻性。安全風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)多維度特征：一是地域性治安隱患，如美國部分城市槍擊事件頻發(fā)導(dǎo)致留學(xué)生心理恐慌；二是針對(duì)性犯罪，如2024年澳大利亞悉尼發(fā)生多起中國留學(xué)生夜間遇襲事件；三是制度性保護(hù)不足，部分國家警方對(duì)留學(xué)生報(bào)案響應(yīng)遲緩，案件處理效率低下。更值得關(guān)注的是，當(dāng)安全事件發(fā)生時(shí)，領(lǐng)事保護(hù)與當(dāng)?shù)厮痉ㄙY源的銜接存在明顯斷層，留學(xué)生往往面臨取證難、訴訟成本高、法律援助資源稀缺等困境。

心理健康保障缺失構(gòu)成另一重隱性權(quán)益威脅。學(xué)業(yè)壓力與文化適應(yīng)困難交織導(dǎo)致的心理問題發(fā)生率持續(xù)攀升，但多數(shù)留學(xué)目的國未將國際學(xué)生納入公共心理健康服務(wù)體系。以英國為例，其國民醫(yī)療服務(wù)體系（NHS）對(duì)國際學(xué)生的心理咨詢輪候時(shí)間長達(dá)3-6個(gè)月，私立機(jī)構(gòu)高昂的費(fèi)用又超出普通留學(xué)生的承受能力。這種結(jié)構(gòu)性保障缺失使得心理問題往往演變?yōu)橥藢W(xué)、自殺等極端事件。在法律層面，高校對(duì)學(xué)生心理健康的法律責(zé)任邊界模糊，尤其在非校園場所發(fā)生的心理危機(jī)事件中，學(xué)校常以“非監(jiān)管責(zé)任范圍”為由免責(zé)，凸顯了留學(xué)生心理權(quán)益保障的法律真空。

簽證政策突變的法律風(fēng)險(xiǎn)。政治環(huán)境變化導(dǎo)致的留學(xué)簽證政策不確定性正成為新型法律風(fēng)險(xiǎn)源。特朗普上臺(tái)后美國政府推行的一系列針對(duì)國際學(xué)生的緊縮政策具有典型性：2025年初擬議的“STEM專業(yè)簽證配額制”限制關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域留學(xué)生簽證；對(duì)敏感專業(yè)學(xué)生實(shí)施“安全審查期延長”措施（平均審查時(shí)間從30天延至120天）；計(jì)劃取消OPT（選擇性實(shí)習(xí)培訓(xùn)）中部分專業(yè)的就業(yè)許可。這類行政令層級(jí)的政策突變使留學(xué)生面臨“學(xué)業(yè)中斷風(fēng)險(xiǎn)”——在讀學(xué)生可能因簽證失效被迫離境，錄取新生可能因政策收緊無法入學(xué)。政策溯及力問題引發(fā)特殊法律爭議。2024年美國國土安全部突然宣布取消7所高校的F-1簽證資格，導(dǎo)致約300名中國留學(xué)生須在60天內(nèi)轉(zhuǎn)學(xué)或離境。該政策溯及既往的特點(diǎn)違反了“信賴?yán)姹Ｗo(hù)”原則，但受影響的留學(xué)生群體因國際學(xué)生身份的特殊性，難以通過集體訴訟獲得救濟(jì)。類似風(fēng)險(xiǎn)在歐洲同樣存在，英國2025年擬提高國際學(xué)生醫(yī)保附加費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從每年624英鎊增至1035英鎊，該政策一旦實(shí)施，將使在讀留學(xué)生每年額外增加411英鎊支出，構(gòu)成變相增加留學(xué)成本。

學(xué)術(shù)權(quán)利保障困境。學(xué)術(shù)平等權(quán)受限集中體現(xiàn)在教學(xué)資源分配與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)差異領(lǐng)域。如德國多所大學(xué)在實(shí)驗(yàn)室分配中優(yōu)先保障歐盟學(xué)生使用權(quán)限，中國博士生實(shí)驗(yàn)設(shè)備預(yù)約時(shí)間常被壓縮；美國部分教授因擔(dān)心技術(shù)泄露，限制中國學(xué)生參與前沿科研項(xiàng)目，構(gòu)成學(xué)術(shù)歧視的隱性形態(tài)。更嚴(yán)峻的是知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的制度性排斥，在美攻讀人工智能領(lǐng)域的中國博士生被排除在核心專利發(fā)明人名單外的案例屢見不鮮，校方通常援引《出口管制法》作為依據(jù)，使學(xué)術(shù)歧視獲得“合法化”外衣。

學(xué)歷認(rèn)證銜接障礙衍生學(xué)術(shù)承認(rèn)權(quán)問題。歐洲博洛尼亞體系下的部分專業(yè)學(xué)位（如德國法律國家考試）在國內(nèi)認(rèn)證中存在匹配困難；俄羅斯、白俄羅斯等共建“一帶一路”國家院校的聯(lián)合培養(yǎng)項(xiàng)目學(xué)分轉(zhuǎn)換常因協(xié)議不完善導(dǎo)致認(rèn)證延遲。這種制度性差異雖不構(gòu)成直接歧視，但客觀上降低了留學(xué)文憑的流通價(jià)值，侵蝕了學(xué)生的學(xué)術(shù)投入回報(bào)。

歧視性待遇與救濟(jì)障礙。租房與就業(yè)市場的制度性歧視日益顯性化。澳大利亞悉尼租房市場存在針對(duì)中國學(xué)生的“保證金溢價(jià)”現(xiàn)象（要求支付6-8周押金，遠(yuǎn)高于本地學(xué)生的2-4周）；英國部分雇主在招聘中明確要求“不需工作簽證的申請(qǐng)者”，變相排除國際學(xué)生就業(yè)機(jī)會(huì)。此類歧視具有隱蔽性，留學(xué)生往往因舉證困難和維權(quán)成本高昂而放棄主張權(quán)利。

文化沖突引發(fā)的校園管理矛盾頻發(fā)。如法國某高校禁止學(xué)生在圖書館食用泡面事件，表面是文化習(xí)慣沖突，深層反映的是校園規(guī)范制定中國際學(xué)生話語權(quán)缺失；美國多所大學(xué)在疫情期間針對(duì)中國學(xué)生的污名化檢查（如額外體溫檢測）更涉嫌違反平權(quán)法案。這些微觀層面的權(quán)利侵害因單案損害較小，難以啟動(dòng)正式法律程序，但累積效應(yīng)嚴(yán)重?fù)p害留學(xué)體驗(yàn)。

現(xiàn)行法律保障框架及缺陷

國內(nèi)法保障體系。我國對(duì)在外留學(xué)人員的法律保障主要依賴碎片化行政規(guī)范，尚未形成專門立法體系?！吨腥A人民共和國出境入境管理法》僅對(duì)公民出入境權(quán)利作原則性規(guī)定；《國家公派出國留學(xué)研究生管理規(guī)定（試行）》《自費(fèi)出國留學(xué)中介服務(wù)管理規(guī)定》以及《出國留學(xué)經(jīng)費(fèi)管理辦法》等側(cè)重留學(xué)服務(wù)事前審批，對(duì)境外權(quán)益保障涉及有限。2014年外交部設(shè)立“12308領(lǐng)事保護(hù)熱線”強(qiáng)化應(yīng)急響應(yīng)，但領(lǐng)事保護(hù)限于事后救濟(jì)，缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制。地方層面雖推出針對(duì)留學(xué)人員的相關(guān)管理服務(wù)政策，但適用對(duì)象多限于歸國人員，對(duì)在境外學(xué)生的保障存在明顯斷層。

關(guān)鍵缺陷在于立法層級(jí)低下與責(zé)任主體模糊?，F(xiàn)行有效的40余項(xiàng)留學(xué)管理規(guī)范中，部門規(guī)章占比85%，法律效力有限；文件多使用“推動(dòng)”“鼓勵(lì)”等倡導(dǎo)性表述，缺乏強(qiáng)制性責(zé)任條款。如《留學(xué)服務(wù)“一件事”辦事指南》對(duì)資金保障、責(zé)任追究未予明確，導(dǎo)致實(shí)施效果參差。這種制度設(shè)計(jì)的不足使留學(xué)人員權(quán)益受損時(shí)，常陷入投訴無據(jù)、救濟(jì)無門的困境。

雙邊與多邊保障機(jī)制。中外教育協(xié)定的約束力不足問題突出。中美教育交流合作協(xié)定（《中華人民共和國政府和美利堅(jiān)合眾國政府教育交流合作協(xié)定》）、中英學(xué)位互認(rèn)協(xié)議（《中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國政府及托管政府關(guān)于相互承認(rèn)高等教育學(xué)位證書的協(xié)議》）等多屬框架性聲明，缺乏具體保障條款。以中美教育交流合作協(xié)定為例，全文10條中僅第8條提及法律和規(guī)定，“雙方任何活動(dòng)，應(yīng)按各自國家現(xiàn)行的法律和規(guī)定執(zhí)行，包括關(guān)于獲取經(jīng)費(fèi)的法律和規(guī)定”，未細(xì)化“法律和規(guī)定”內(nèi)涵及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。相較之下，歐盟“伊拉斯謨計(jì)劃”（Erasmus+）的核心政策框架和項(xiàng)目設(shè)計(jì)則明確規(guī)定學(xué)生留學(xué)享有的權(quán)利保障體系，例如平等獲取權(quán)、語言支持權(quán)、學(xué)術(shù)認(rèn)可權(quán)、經(jīng)濟(jì)保障權(quán)等，強(qiáng)調(diào)對(duì)殘障學(xué)生等特殊群體的權(quán)利保護(hù)，實(shí)行學(xué)習(xí)協(xié)議為代表的文件約束體系，并規(guī)定申訴與監(jiān)督機(jī)制。

“一帶一路”教育聯(lián)盟雖開辟新合作空間，但爭端解決機(jī)制缺位。中國僅與俄羅斯、馬來西亞等25國簽署28項(xiàng)學(xué)歷互認(rèn)協(xié)議，且多國未建立配套仲裁機(jī)構(gòu)。當(dāng)赴白俄羅斯留學(xué)的學(xué)生因?qū)W費(fèi)欺詐起訴某中介時(shí)，因無跨境教育爭端仲裁機(jī)制，最終只能通過使領(lǐng)館介入調(diào)解，耗時(shí)長達(dá)11個(gè)月。這暴露了現(xiàn)有機(jī)制在程序保障與救濟(jì)效率上的缺陷。

完善系統(tǒng)性法律保障路徑的建議

構(gòu)建三級(jí)國內(nèi)法保障體系。我國應(yīng)制定海外留學(xué)生權(quán)益保障相關(guān)法律作為基礎(chǔ)性專門立法，確立“預(yù)防性保障”與“救濟(jì)性保障”并重的原則。法案應(yīng)重點(diǎn)規(guī)制三大領(lǐng)域：一是建立留學(xué)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警機(jī)制，要求相關(guān)部門每年發(fā)布“留學(xué)目的地安全評(píng)級(jí)”，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)國家實(shí)施招生預(yù)警；二是設(shè)立留學(xué)生法律援助基金，為維權(quán)訴訟提供資金支持；三是明確駐外使領(lǐng)館教育部門的法定職責(zé)，包括建立留學(xué)生聯(lián)絡(luò)員制度、參與當(dāng)?shù)匦@安全治理協(xié)調(diào)等。

配套制定境外教育機(jī)構(gòu)合作管理相關(guān)辦法，強(qiáng)化源頭治理。規(guī)定中方留學(xué)中介須審核境外合作院校的投訴響應(yīng)機(jī)制、心理咨詢服務(wù)配置等保障措施，并將評(píng)估結(jié)果納入“留學(xué)服務(wù)行業(yè)白名單”評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)未達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)暫停合作資質(zhì)，倒逼境外教育提供者提升服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)推廣“標(biāo)準(zhǔn)合同條款”，要求在入學(xué)協(xié)議中載明權(quán)益保障內(nèi)容，如“簽證風(fēng)險(xiǎn)退費(fèi)條款”“歧視事件處理程序”等，為留學(xué)生提供契約保障。

創(chuàng)新國際合作機(jī)制。在雙邊層面升級(jí)現(xiàn)有協(xié)定，嵌入剛性保障條款。中美教育交流合作協(xié)定應(yīng)增設(shè)“簽證政策過渡期”條款，要求政策變更時(shí)對(duì)在讀學(xué)生給予24個(gè)月緩沖期；中歐協(xié)定須加入“學(xué)術(shù)平等待遇”原則，禁止實(shí)驗(yàn)室準(zhǔn)入、科研參與等方面的差別對(duì)待。針對(duì)“一帶一路”新興留學(xué)目的國，推動(dòng)簽訂《留學(xué)生權(quán)益保障議定書》，重點(diǎn)保障學(xué)歷認(rèn)證效率，設(shè)定認(rèn)證決定最長不得超過90個(gè)工作日。

多邊層面倡導(dǎo)建立“國際學(xué)生權(quán)益保障聯(lián)盟”，構(gòu)建統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系。推動(dòng)制定《國際學(xué)生保護(hù)最低標(biāo)準(zhǔn)》，涵蓋三大核心標(biāo)準(zhǔn)：安全基準(zhǔn)（如校園周邊安全巡邏密度、警力響應(yīng)時(shí)間），學(xué)術(shù)保障（導(dǎo)師指導(dǎo)頻次、申訴委員會(huì)學(xué)生代表比例）、救濟(jì)機(jī)制（校內(nèi)仲裁庭設(shè)立義務(wù)、法律援助覆蓋范圍）。該標(biāo)準(zhǔn)可作為國際教育認(rèn)證組織（如INQAAHE）的評(píng)估指標(biāo)，形成軟法約束力。

強(qiáng)化救濟(jì)機(jī)制實(shí)施效能。設(shè)立海外留學(xué)生法律援助中心，創(chuàng)新“三位一體”支持模式：一是由駐外使領(lǐng)館法律顧問提供應(yīng)急咨詢；二是組織當(dāng)?shù)厝A人律師成立公益服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；三是搭建遠(yuǎn)程法律專家?guī)焯幚韽?fù)雜案件。

推動(dòng)建立“留學(xué)消費(fèi)公益訴訟制度”，破解個(gè)體維權(quán)困境。授權(quán)消費(fèi)者協(xié)會(huì)對(duì)系統(tǒng)性侵權(quán)提起團(tuán)體訴訟，如2024年澳大利亞某大學(xué)集體提高掛科率事件中，若適用該制度可使學(xué)生獲得群體性賠償。同時(shí)，完善跨境證據(jù)協(xié)作機(jī)制，依托中國海事仲裁委員會(huì)設(shè)立教育爭端特別仲裁庭，采用線上聽證方式降低留學(xué)生維權(quán)成本。

建立全過程風(fēng)險(xiǎn)管理體系。構(gòu)建“留學(xué)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)預(yù)警。指標(biāo)體系應(yīng)包含三大維度：一是目的國政策穩(wěn)定性（簽證通過率變動(dòng)、移民法修訂頻次）；二是校園安全保障力（校園犯罪率、心理服務(wù)師生比）；三是社會(huì)融入環(huán)境（租房歧視投訴量、就業(yè)政策友好度）。該系統(tǒng)通過教育部官網(wǎng)月度更新，為學(xué)生選擇提供數(shù)據(jù)支撐。

加大力度推行“留學(xué)適應(yīng)性培訓(xùn)”，提升自我保護(hù)能力。延長當(dāng)前行前培訓(xùn)學(xué)時(shí)，新增三大模塊：一是法律實(shí)務(wù)模塊（租房合同審查、報(bào)警流程演練）；二是學(xué)術(shù)規(guī)范模塊（學(xué)術(shù)誠信邊界、知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬）；三是文化適應(yīng)模塊（宗教禁忌認(rèn)知、歧視應(yīng)對(duì)策略）。

留學(xué)人員權(quán)益保障是我國教育國際化戰(zhàn)略的法治基石。面對(duì)90%自費(fèi)留學(xué)群體的大眾化趨勢及目的國多元化格局，傳統(tǒng)領(lǐng)事保護(hù)的碎片化模式已難以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的安全風(fēng)險(xiǎn)、政策突變與制度性歧視挑戰(zhàn)。研究揭示的核心矛盾在于：留學(xué)人員權(quán)益保障需求的綜合性與保障機(jī)制分散性之間的沖突、留學(xué)風(fēng)險(xiǎn)跨境性與法律救濟(jì)屬地性之間的錯(cuò)配。

破解之道在于構(gòu)建“預(yù)防-保障-救濟(jì)”三位一體的法律框架。在立法層面，須推動(dòng)海外留學(xué)生權(quán)益保障相關(guān)法律的專項(xiàng)立法，確立安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、法律援助基金等制度；在國際協(xié)作層面，應(yīng)升級(jí)雙邊協(xié)定剛性條款，倡導(dǎo)多邊最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)；在實(shí)施層面，須創(chuàng)新公益訴訟與遠(yuǎn)程仲裁機(jī)制，提升救濟(jì)效能。只有通過國內(nèi)法與國際條約的協(xié)同、公力救濟(jì)與自我保護(hù)的結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)從“形式保障”向“實(shí)質(zhì)正義”的跨越，為我國人才培養(yǎng)全球化戰(zhàn)略筑牢法治根基。（作者 張建鋒系甘肅政法大學(xué)涉外法治學(xué)院[國際交流學(xué)院]院長）

來源：《神州學(xué)人》（2025年第8期）