集團(tuán)化辦學(xué)首次進(jìn)入國家政策視野始于2012年下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，政府推動(dòng)集團(tuán)化辦學(xué)的初衷是為了促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。2023年8月，教育部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于實(shí)施新時(shí)代基礎(chǔ)教育擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)行動(dòng)計(jì)劃的意見》（以下簡稱《意見》）提出，集團(tuán)化辦學(xué)的使命升級為促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡和擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)普通高中教育資源總量兩方面。這意味著集團(tuán)化辦學(xué)不僅從義務(wù)教育階段擴(kuò)展到了高中以及整個(gè)基礎(chǔ)教育階段，而且其使命也從促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展擴(kuò)展為促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡和擴(kuò)大普通高中優(yōu)質(zhì)教育資源總量兩方面。

集團(tuán)化辦學(xué)任務(wù)定位變化的背景

《意見》文件出臺有三方面的背景。一是我國經(jīng)濟(jì)步入高質(zhì)量發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展是從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。所謂“好”，意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展要經(jīng)歷量與質(zhì)之間的轉(zhuǎn)換，即由過去倚重規(guī)模數(shù)量的模式升級為依靠提高質(zhì)量、理順結(jié)構(gòu)的新模式。在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展背景下，擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)自然也就成為各級各類教育發(fā)展的應(yīng)有之義。

二是我國人口出生率大幅下降，人口總量開始減少。2022年，我國人口總量開始負(fù)增長。隨著人口出生率的持續(xù)下降，學(xué)齡人口開始負(fù)增長。隨著學(xué)齡人口的減少，一些發(fā)達(dá)省市如江蘇、上海等，在“十四五”規(guī)劃中已明確提出要通過降低生師比等措施提高教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

三是義務(wù)教育進(jìn)入優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018—2022年）》，強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，從中長期戰(zhàn)略規(guī)劃的高度再次明確，在實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)義務(wù)教育基本均衡的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡，到2035年，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡縣（市、區(qū)）的比例達(dá)到95%。

在以上三方面的背景下，集團(tuán)化辦學(xué)有了新的任務(wù)定位，即不僅要繼續(xù)承擔(dān)義務(wù)教育基本均衡階段縮小差距，推動(dòng)均衡發(fā)展的使命，而且要切實(shí)承擔(dān)起擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育總量的任務(wù)。

義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡對集團(tuán)化辦學(xué)的新要求

2020年底，全國累計(jì)已有26個(gè)省份、2809個(gè)縣實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，占比96.8%。集團(tuán)化辦學(xué)在推進(jìn)義務(wù)教育基本均衡過程中有效緩解了“擇校熱”，提升了教育系統(tǒng)的整體運(yùn)營效率。以北京小學(xué)教育集團(tuán)為例，集團(tuán)成立于2011年，天寧寺分校在進(jìn)入該集團(tuán)之前，一年級只能招2到3個(gè)班，而且多為非京籍流動(dòng)人口子女。納入集團(tuán)后，當(dāng)年就實(shí)現(xiàn)了本地戶籍孩子大量回流入學(xué)，招生人數(shù)達(dá)到6個(gè)班。后來，該校的辦學(xué)規(guī)模從進(jìn)入集團(tuán)前的450人發(fā)展到2680人。

集團(tuán)化辦學(xué)在義務(wù)教育基本均衡階段能有效發(fā)揮作用的主要原因在于集團(tuán)化辦學(xué)由名校對片區(qū)內(nèi)學(xué)校進(jìn)行冠名并開展實(shí)質(zhì)性幫扶，能極大地降低擇校成本，滿足社會需求。在優(yōu)質(zhì)均衡階段，集團(tuán)化辦學(xué)的定位不能僅局限于降低“擇校熱”，而是要切實(shí)起到帶動(dòng)集團(tuán)內(nèi)所有學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育供給總量支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用。

《意見》第七條指出，要推進(jìn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校挖潛擴(kuò)容。對有條件的、辦學(xué)水平和群眾認(rèn)可度較高的學(xué)校，“一校一案”合理制定挖潛擴(kuò)容工作方案，通過充分利用現(xiàn)有校舍資源、改擴(kuò)建教學(xué)樓、建設(shè)新校區(qū)、合并周邊薄弱學(xué)校、傾斜調(diào)配教師編制等方式，在不產(chǎn)生大班額情況下，進(jìn)一步擴(kuò)大學(xué)位供給。在集團(tuán)化辦學(xué)中牽頭冠名的學(xué)校都是優(yōu)質(zhì)學(xué)校，依據(jù)文件精神來看，未來教育集團(tuán)內(nèi)部的頭部學(xué)?；?qū)⒂瓉硇乱惠啍U(kuò)張。

《意見》第八條指出，要加快新優(yōu)質(zhì)學(xué)校成長。根據(jù)區(qū)域優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標(biāo)，按照3至5年一周期制定新優(yōu)質(zhì)學(xué)校成長發(fā)展規(guī)劃，落實(shí)支持政策和保障措施，通過高起點(diǎn)舉辦新建學(xué)校、改造幫扶基礎(chǔ)相對較好的學(xué)校等方式，加快辦好一批條件較優(yōu)、質(zhì)量較高、群眾滿意的“家門口”新優(yōu)質(zhì)學(xué)校。按照文件精神，新組建教育集團(tuán)應(yīng)更加關(guān)注新建優(yōu)質(zhì)學(xué)校和過去基礎(chǔ)相對較好的學(xué)校。這意味著擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)背景下的集團(tuán)化辦學(xué)在集團(tuán)校選擇上與過去有所不同。以擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)為目標(biāo)的集團(tuán)化辦學(xué)的主要任務(wù)是要打造優(yōu)質(zhì)學(xué)校發(fā)展聯(lián)盟，所以過去在義務(wù)教育基本均衡階段集團(tuán)化辦學(xué)的一些做法可能不再適合優(yōu)質(zhì)均衡和擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)階段的新形勢。

集團(tuán)化辦學(xué)助力擴(kuò)大普通高中優(yōu)質(zhì)教育總量

《意見》第十一條提出，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)高中教育資源。深入挖掘優(yōu)質(zhì)普通高中校舍資源潛力，增加學(xué)位供給，并結(jié)合實(shí)際優(yōu)化招生計(jì)劃安排，有序擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)普通高中招生規(guī)模。通過區(qū)域內(nèi)集團(tuán)化辦學(xué)、城鄉(xiāng)結(jié)對幫扶、教育人才“組團(tuán)式”幫扶國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣、部屬高校和省屬高校托管幫扶縣中等方式，持續(xù)擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)普通高中教育資源總量。

可見，優(yōu)質(zhì)高中發(fā)展迎來了新機(jī)遇，在改善辦學(xué)條件、擴(kuò)大招生計(jì)劃、作為龍頭校組建教育集團(tuán)等方面獲得了政策支持。前面提及在擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)背景下新組建的區(qū)域教育集團(tuán)旨在擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育總量，因此，新組建高中教育集團(tuán)主要應(yīng)以協(xié)同扶持實(shí)力相近學(xué)校組團(tuán)發(fā)展為宜。當(dāng)然，在基本均衡階段組建的以扶弱為目標(biāo)的教育集團(tuán)仍可以繼續(xù)發(fā)揮相應(yīng)的作用。

《意見》第十二條提出，推動(dòng)普通高中多樣化發(fā)展。建設(shè)一批具有科技、人文、外語、體育、藝術(shù)等方面特色的普通高中，積極發(fā)展綜合高中。支持一批基礎(chǔ)較好的地區(qū)和學(xué)校率先開展特色辦學(xué)試點(diǎn)。因此，優(yōu)質(zhì)普通高中可以利用其在學(xué)科方面的優(yōu)勢支持其他普通高中在科技、人文、外語、體育、藝術(shù)等學(xué)科上辦出特色，也可以通過共享選修課程等方式扶持其他普通高中特色發(fā)展。當(dāng)然，在縣域內(nèi)成立高中教育集團(tuán)對學(xué)生規(guī)模與縣域人口體量有一定要求。高中階段的教育集團(tuán)主要應(yīng)考慮人口40萬以上的縣域，尤其是人口80萬以上的縣域與大城市人口較多的區(qū)縣。如果縣域內(nèi)人口過少，則無成立教育集團(tuán)的必要。

總之，高中階段實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)相對于義務(wù)教育階段有較大的困難，需要的人口條件更為嚴(yán)格，適合規(guī)模大的縣域與城區(qū)。

健全集團(tuán)化辦學(xué)管理運(yùn)行機(jī)制

2018年，北京市印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)集團(tuán)化辦學(xué)的指導(dǎo)意見》，文件中明確了集團(tuán)化辦學(xué)的4項(xiàng)主要任務(wù)，一是要加強(qiáng)統(tǒng)籌，優(yōu)化集團(tuán)辦學(xué)布局。統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)、跨區(qū)集團(tuán)辦學(xué)，規(guī)范異地集團(tuán)辦學(xué)。二是規(guī)范發(fā)展，完善集團(tuán)治理結(jié)構(gòu)。合理確定集團(tuán)規(guī)模，探索集團(tuán)學(xué)校進(jìn)有所需、退有所據(jù)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制；完善內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)。三是促進(jìn)共享，發(fā)揮資源輻射作用。促進(jìn)集團(tuán)內(nèi)場地設(shè)施資源共享、支持課程教學(xué)資源共享、鼓勵(lì)集團(tuán)內(nèi)干部教師交流，倡導(dǎo)文化引領(lǐng)集團(tuán)學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展。四是改革創(chuàng)新，激發(fā)集團(tuán)發(fā)展活力。探索更加靈活的用人制度，優(yōu)化干部教師薪酬制度，創(chuàng)新人才聯(lián)合培養(yǎng)和貫通培養(yǎng)機(jī)制。

從北京市關(guān)于集團(tuán)化辦學(xué)的指導(dǎo)意見中可以看出，當(dāng)前集團(tuán)化辦學(xué)的管理與運(yùn)行機(jī)制還有待健全與完善。

首先，應(yīng)明確依托公立中小學(xué)成立的教育集團(tuán)，其服務(wù)范圍應(yīng)限制在本區(qū)縣范圍內(nèi)。基礎(chǔ)教育階段學(xué)校的管理權(quán)限主要在區(qū)縣，異地集團(tuán)化辦學(xué)會帶來很多問題。除了由大學(xué)牽頭的教育集團(tuán)或明確承擔(dān)國家戰(zhàn)略的教育集團(tuán)外，應(yīng)禁止公立學(xué)校牽頭成立跨區(qū)域的異地教育集團(tuán)。

其次，在擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)背景下，集團(tuán)化辦學(xué)的主要目標(biāo)是擴(kuò)大轄區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育總量。但如果超過合理規(guī)模則容易導(dǎo)致管理失控，引發(fā)教育質(zhì)量下降，進(jìn)而違背教育集團(tuán)成立的初衷。如果教育集團(tuán)采用關(guān)系緊密的一體化法人模式，集團(tuán)校的數(shù)量應(yīng)控制在3—6所為宜。如果把數(shù)量眾多的學(xué)校納入一個(gè)集團(tuán)進(jìn)行管理，不僅對總校長的個(gè)人能力是巨大挑戰(zhàn)，在內(nèi)部治理方面也會面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

最后，要因地制宜在集團(tuán)內(nèi)部建立科學(xué)合理的內(nèi)部治理體系。從總校與分?；蛐^(qū)的關(guān)系看，集團(tuán)化辦學(xué)主要有三種基本模式。第一種是關(guān)系緊密的一體化模式，即法人一體化，校名一體化，財(cái)務(wù)一體化，人事一體化，業(yè)務(wù)一體化。在教育集團(tuán)中，由總校長負(fù)責(zé)集團(tuán)內(nèi)部所有學(xué)校的運(yùn)營，集團(tuán)或總校長有權(quán)統(tǒng)籌各學(xué)校預(yù)算，統(tǒng)籌人員安排與使用，統(tǒng)籌課程與教學(xué)等重要事務(wù)。

第二種是松緊結(jié)合的準(zhǔn)市場模式。在這種治理結(jié)構(gòu)中，總部是戰(zhàn)略輸出單元，分?；蛐^(qū)是責(zé)任中心。集團(tuán)總部的任務(wù)主要是制定戰(zhàn)略，遴選委派分?；蛐^(qū)負(fù)責(zé)人，協(xié)調(diào)資源，指導(dǎo)關(guān)鍵業(yè)務(wù)，進(jìn)行考核，總校或集團(tuán)總部不直接參與分?；蛐^(qū)運(yùn)營。法人仍可以授權(quán)給集團(tuán)總校長，對外統(tǒng)一使用一體化校名，但分校與校區(qū)仍保有相對獨(dú)立的人事、財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)等方面的權(quán)力。

第三種是關(guān)系松散的聯(lián)盟協(xié)作模式，即集團(tuán)內(nèi)各學(xué)校保持獨(dú)立法人地位，獨(dú)立運(yùn)作，各校以聯(lián)盟校（理事）身份開展協(xié)作活動(dòng)。集團(tuán)內(nèi)部可以由實(shí)力最強(qiáng)的學(xué)校出任聯(lián)盟理事長，負(fù)責(zé)教育集團(tuán)活動(dòng)的召集，并推動(dòng)落實(shí)聯(lián)盟商定的各項(xiàng)事宜。如資源共享計(jì)劃、協(xié)調(diào)內(nèi)部競爭秩序等。在集團(tuán)內(nèi)部各聯(lián)盟學(xué)校地位平等，主要依靠協(xié)商與互助開展活動(dòng)，各校進(jìn)行差異化發(fā)展。

在以上三種治理模式中，第一種模式對集團(tuán)管理者素質(zhì)要求較高，在實(shí)踐中很少使用。多數(shù)集團(tuán)化辦學(xué)采用第二、第三種模式或介于第二與第三種模式之間的其他模式。如集團(tuán)內(nèi)設(shè)立一位總校長，實(shí)行校名一體化，但總校長僅為集團(tuán)母校法定代表人，各校區(qū)或分校校長雖由總校長負(fù)責(zé)委派，但具有獨(dú)立的法定代表人資格，各學(xué)校的財(cái)務(wù)、人事、主體業(yè)務(wù)仍相對獨(dú)立。

總之，集團(tuán)化辦學(xué)是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作，盡管在義務(wù)教育基本均衡階段，集團(tuán)化辦學(xué)發(fā)揮了積極作用，但同時(shí)也存在諸多問題。在擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)和義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡階段，集團(tuán)化辦學(xué)既要承擔(dān)起擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育總量的新任務(wù)，還要不斷健全管理運(yùn)行機(jī)制，在大膽實(shí)踐的同時(shí)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)持續(xù)改進(jìn)。

（作者系北京師范大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：徐楊

《中國民族教育》2024年第6期