托底是社會政策領(lǐng)域里的一個(gè)常見概念。2013年4月，中共中央政治局常委會會議明確了“社會政策要托底”的發(fā)展思路，旨在保障公民的基本權(quán)利。適齡兒童少年接受義務(wù)教育的權(quán)利是公民最基本的權(quán)利之一，義務(wù)教育托底是社會政策托底不可或缺的內(nèi)容。

作為均衡發(fā)展的高級階段，義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段的短板與此前的基本均衡階段已不相同，須從教育資源配置水平、學(xué)校管理水平和教學(xué)質(zhì)量三個(gè)方面進(jìn)行分析，針對性地采取更加精準(zhǔn)的托底策略。

    托底重點(diǎn)1：

    資源配置水平低的學(xué)校及區(qū)域

義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段對學(xué)校的硬件資源配置要求，不再是原來的基本辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)時(shí)代發(fā)展需要對教育現(xiàn)代化信息技術(shù)、功能場室、儀器設(shè)備等配備提出了更高的要求。“學(xué)生擁有網(wǎng)絡(luò)多媒體教室數(shù)”“學(xué)校音樂、美術(shù)專用教室配備”等內(nèi)容已納入優(yōu)質(zhì)均衡縣（市、區(qū)）評估范圍。

在教師資源的配備上，對教師的專業(yè)結(jié)構(gòu)、專業(yè)水平、學(xué)歷水平提出了更高的要求，如“高于規(guī)定學(xué)歷教師數(shù)”“縣級以上骨干教師數(shù)”“學(xué)生擁有體育、藝術(shù)（美術(shù)、音樂）專任教師數(shù)”等指標(biāo)已經(jīng)成為優(yōu)質(zhì)均衡縣（市、區(qū)）評估的內(nèi)容。

總之，教育資源配置水平低的學(xué)校以及區(qū)域就是義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段的短板，是需要托底的對象。

托底的方式須根據(jù)優(yōu)質(zhì)均衡區(qū)域資源配置要求，對存在短板的學(xué)校或區(qū)域給予補(bǔ)償性經(jīng)費(fèi)及人員配備。托底所需經(jīng)費(fèi)，可以通過加大市級統(tǒng)籌力度、區(qū)域內(nèi)提高財(cái)政投入比例，多元籌資等方式來籌措。所需教師資源，可以通過完善區(qū)域或?qū)W校教師配備及發(fā)展政策，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)骨干教師合理流動(dòng)、學(xué)校內(nèi)部人才培養(yǎng)和外部人才引進(jìn)相結(jié)合等方式來實(shí)現(xiàn)。

廣州市在推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展過程中把提高教育資源配備水平放在重要位置。

2016年開始實(shí)施中小學(xué)校三年提升計(jì)劃，通過新改擴(kuò)建項(xiàng)目、中小學(xué)?；A(chǔ)教育設(shè)施提升項(xiàng)目、校園功能微改造項(xiàng)目，補(bǔ)齊辦學(xué)硬件短板；引育并舉，加大教師配備力度，通過推進(jìn)中小學(xué)教師“區(qū)管校聘”管理改革及“廣州百名校長名校跟崗訪學(xué)計(jì)劃”“廣州教育家培養(yǎng)工程”“百千萬人才培養(yǎng)工程”等措施，在補(bǔ)短板的同時(shí)，建設(shè)與義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展相匹配的高素質(zhì)專業(yè)化教師隊(duì)伍。

托底重點(diǎn)2：

    管理水平較弱的學(xué)校及區(qū)域

義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展對學(xué)校管理水平有了更高的要求。2017年教育部印發(fā)的《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)》，通過保障學(xué)生平等權(quán)益、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展、引領(lǐng)教師專業(yè)進(jìn)步、提升教育教學(xué)水平、營造和諧美麗環(huán)境、建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度等6大管理職責(zé)、22項(xiàng)管理任務(wù)、88條具體內(nèi)容，明確了學(xué)校的管理標(biāo)準(zhǔn)。

學(xué)校管理由一項(xiàng)項(xiàng)具體的管理內(nèi)容組成，管理水平的高低受管理理念、教育教學(xué)管理制度建設(shè)、管理手段等方面的影響，并直接影響著學(xué)校的整體辦學(xué)水平。

目前我國尚未出臺專項(xiàng)的義務(wù)教育學(xué)校管理水平評估辦法和制度，但各地教育管理部門根據(jù)學(xué)校的教育效果、社會對學(xué)校辦學(xué)的認(rèn)可度等方面對轄區(qū)內(nèi)的學(xué)校辦學(xué)水平、管理水平高低給予判斷。

管理水平弱的學(xué)校及區(qū)域是義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的短板，是需要托底的對象。托底的方式通常是通過委托管理、學(xué)區(qū)管理、組建教育聯(lián)盟和教育集團(tuán)等形式，實(shí)現(xiàn)教育資源的重新布局和優(yōu)化，形成強(qiáng)校扶持、推動(dòng)、帶動(dòng)弱校的良性發(fā)展機(jī)制。

廣州市通過中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源向外圍區(qū)域輻射的方式，提高外圍城區(qū)的學(xué)校管理水平和區(qū)域辦學(xué)水平。

如廣州市第二中學(xué)、廣州大學(xué)附屬中學(xué)托管南沙區(qū)學(xué)校，廣雅中學(xué)、市鐵一中、市六中分別到白云區(qū)、花都區(qū)和從化區(qū)新建校區(qū)，廣州市向天河區(qū)輸出廣州中學(xué)、廣州奧林匹克中學(xué)校名品牌，形成了每個(gè)外圍城區(qū)均有一所市屬優(yōu)質(zhì)學(xué)校輻射的新局面。

集團(tuán)化辦學(xué)、學(xué)區(qū)化管理也是廣州市優(yōu)質(zhì)教育資源輻射的重要方式，目前，廣州市已組建教育集團(tuán)36個(gè)、學(xué)區(qū)82個(gè)。

    托底重點(diǎn)3：

    教學(xué)質(zhì)量相對較低的學(xué)校及區(qū)域

義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是為了保障學(xué)生接受有質(zhì)量的義務(wù)教育，而學(xué)業(yè)質(zhì)量是教育質(zhì)量的重要組成部分，是教育效果的重要體現(xiàn)形式。在區(qū)域?qū)W業(yè)質(zhì)量監(jiān)測中，那些學(xué)生總體學(xué)業(yè)成績明顯落后的學(xué)校及區(qū)域就是義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的短板，是需要托底的對象。

對教學(xué)質(zhì)量低的學(xué)校的托底方式，和一般意義上的薄弱學(xué)校改造大體相當(dāng)，很多教育研究者對薄弱學(xué)校改造提出了很多思路，國外的經(jīng)驗(yàn)也可以借鑒，如美國薄弱學(xué)校改造的書面警告、技術(shù)支持、追加資助、制度改進(jìn)計(jì)劃等扶持策略，以及重建、接管等制裁策略。

廣州市對改善教學(xué)質(zhì)量低的學(xué)校探索了一條教科研精準(zhǔn)幫扶路徑。2015年，廣州市啟動(dòng)了依托廣州市教育研究院教科研力量的“步步高工程”，對部分區(qū)域教學(xué)質(zhì)量相對落后的學(xué)校給予教科研幫扶。

2018年，“廣州實(shí)驗(yàn)教育集團(tuán)從化溫泉教育集群”正式掛牌。該項(xiàng)目以從化區(qū)溫泉鎮(zhèn)6所區(qū)屬公辦小學(xué)和兩所區(qū)屬公辦初中學(xué)校為對象，以“6+2”為實(shí)驗(yàn)區(qū)，搭建以教研機(jī)構(gòu)為龍頭，市、區(qū)、校三位一體的學(xué)科教學(xué)平臺。

此外，遴選廣州市天河區(qū)匯景實(shí)驗(yàn)學(xué)校等市區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校，基于現(xiàn)代信息技術(shù)，支持“6+2+N”項(xiàng)目學(xué)校實(shí)現(xiàn)3個(gè)同步：同步課堂、同步練習(xí)、同步測試。

廣州市海珠區(qū)教育發(fā)展中心針對本區(qū)部分學(xué)校一線教師課堂教學(xué)針對性不強(qiáng)、教學(xué)質(zhì)量不高的現(xiàn)實(shí)，組織區(qū)內(nèi)部分學(xué)校組建校際教研聯(lián)盟，遵循“交流、合作、多贏、共進(jìn)”的原則，組織成員學(xué)校開展語文、數(shù)學(xué)、英語、思品、物理、化學(xué)等6科聯(lián)合教研活動(dòng)，得到廣泛的社會認(rèn)同。

廣州市天河區(qū)教學(xué)研究室采用加大全學(xué)科教學(xué)指導(dǎo)力度，開展“大集備”教研活動(dòng)等方式對區(qū)內(nèi)教學(xué)質(zhì)量偏低的學(xué)校進(jìn)行教研幫扶，取得了良好的教育效果。

在義務(wù)教育均衡發(fā)展的不同階段，教育的底部一直存在，托底是推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要方式。

義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展過程中的精準(zhǔn)托底，不是一般意義上的教育救助、教育扶困，是積極的教育政策托底，通過對教育短板的補(bǔ)償性提升，使教育資源更加充足、教育管理更加優(yōu)質(zhì)、教育質(zhì)量全面提高，最終實(shí)現(xiàn)教師專業(yè)成長、學(xué)生享有公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育。（作者系廣州市教育研究院副研究員）

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    托底策略發(fā)揮了哪些作用

從2000年“兩基”戰(zhàn)略目標(biāo)的初步實(shí)現(xiàn)，到今天義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡縣（市、區(qū)）的創(chuàng)建，我國義務(wù)教育均衡發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程。從教育政策的視角，我國義務(wù)教育均衡發(fā)展可以分為初步均衡、基本均衡和優(yōu)質(zhì)均衡3個(gè)推進(jìn)階段，托底策略在義務(wù)教育均衡發(fā)展的每個(gè)階段都發(fā)揮了重要的作用。

    初步均衡推進(jìn)階段

    （2000年—2012年）

義務(wù)教育初步均衡推進(jìn)階段是從2000年我國“兩基”戰(zhàn)略目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)后開始的。此階段，我國推出了一系列推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的法律及政策性措施。2005年，《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》印發(fā)，通過經(jīng)費(fèi)保障措施，縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距；2009年，義務(wù)教育學(xué)校績效工資分配政策率先實(shí)施，義務(wù)教育學(xué)校教師待遇得到進(jìn)一步的保障等。

義務(wù)教育初步均衡推進(jìn)階段的目標(biāo)是鞏固“兩基”成果，解決“有學(xué)上”的問題。發(fā)展的重心是通過促進(jìn)區(qū)域均衡，特別是中西部均衡和城鄉(xiāng)均衡，保障適齡兒童少年最基本的受教育權(quán)利。從教育公平的角度來看，義務(wù)教育初步均衡推進(jìn)階段解決的是入學(xué)機(jī)會的公平問題，屬于起點(diǎn)公平的范疇。在這一階段，義務(wù)教育的“底部”很大，涵蓋中西部及農(nóng)村等廣闊的區(qū)域，托底的方式主要是將教育經(jīng)費(fèi)等資源向底部區(qū)域傾斜。

    基本均衡推進(jìn)階段

    （2012年—2020年）

義務(wù)教育基本均衡推進(jìn)階段從2012年《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》出臺開始。同年，《教育部關(guān)于印發(fā)〈縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估暫行辦法〉的通知》，建立了縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估制度。

截至2018年，全國累計(jì)有2717個(gè)縣（市、區(qū)）通過國家督導(dǎo)評估，占全國總縣（市、區(qū)）數(shù)的92.7%，16個(gè)?。▍^(qū)、市）整體通過認(rèn)定。根據(jù)國家部署，到2020年，全國義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)基本均衡的縣（市、區(qū)）比例達(dá)到95%，屆時(shí)義務(wù)教育基本均衡階段結(jié)束。

在基本均衡推進(jìn)階段，我國推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本目標(biāo)是從“有學(xué)上”到“上好學(xué)”，讓適齡兒童少年享有符合國家辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)教育。

具體目標(biāo)為每一所學(xué)校符合國家辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)得到保障；教育資源滿足學(xué)校教育教學(xué)需要，開齊國家規(guī)定課程；教師配置更加合理，提高教師整體素質(zhì)；學(xué)校班額符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，消除“大班額”現(xiàn)象。

發(fā)展的重心是通過推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，保障適齡兒童少年接受標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)上的義務(wù)教育。

從教育公平的角度來看，義務(wù)教育基本均衡推進(jìn)階段解決的主要是教育過程的公平問題，重心從起點(diǎn)公平向過程公平過渡。這一階段，義務(wù)教育的“底部”是辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)標(biāo)的學(xué)校及區(qū)域，托底的方式主要是通過教育政策將資源向辦學(xué)未達(dá)標(biāo)的學(xué)校及區(qū)域傾斜。

    優(yōu)質(zhì)均衡推進(jìn)階段

    （2017年—2035年）

就全國層面而言，義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡推進(jìn)階段從2017年教育部發(fā)布《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估辦法》開始。在地方上，一些省、市提前開啟了義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的探索之路。

如上海市于2014年通過“全國義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣（區(qū)）”督導(dǎo)評估驗(yàn)收，自然過渡到從“基本均衡”向“優(yōu)質(zhì)均衡”的發(fā)展新階段。

再如，2010年，江蘇省無錫市印發(fā)《市政府關(guān)于加快推進(jìn)全市義務(wù)教育高位均衡發(fā)展的意見》；2016年，《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)全市義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展的實(shí)施意見》出臺。

在優(yōu)質(zhì)均衡推進(jìn)階段，目標(biāo)是為適齡兒童少年提供公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育。與初步均衡、基本均衡相比，優(yōu)質(zhì)均衡是均衡發(fā)展的高級階段，其發(fā)展的重心是提高教育資源配置水平、學(xué)校管理水平、教學(xué)質(zhì)量等，為學(xué)生提供更具個(gè)性、更富特色、更高質(zhì)量的教育。

從教育公平的角度來看，優(yōu)質(zhì)均衡追求的是教育結(jié)果的公平，是保障人人享有高質(zhì)量義務(wù)教育的權(quán)利。這一階段，義務(wù)教育的“底部”不再是大面積的區(qū)域，對焦的不再是基本辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，也不再是某個(gè)特殊群體，而是基本均衡推進(jìn)階段遺留下來的各區(qū)域、各學(xué)校所存在的發(fā)展短板。這個(gè)短板是具體的、個(gè)性化的，而不是千篇一律的。托底的方式主要是對具體短板進(jìn)行補(bǔ)償性提升，即精準(zhǔn)托底。（肖秀平）

《中國教育報(bào)》2019年06月11日第5版